Siapa Pemilik Tanah? Jejak Panjang Hak Milik dari Majapahit hingga UUPA

Pembuka: pertanyaan yang tak pernah selesai

Sepanjang 2025, Konsorsium Pembaruan Agraria (KPA) mencatat sedikitnya 341 letusan sengketa agraria di 33 provinsi. Angka itu naik 15 persen dibanding 2024 (KPA via Green Network).

Di balik setiap sengketa ada pertanyaan yang tampak sederhana: siapa sebenarnya pemilik tanah ini? Perusahaan pemegang izin, negara yang memberi izin, masyarakat adat yang sudah turun-temurun di sana, atau petani yang menggarapnya setiap hari?

Pertanyaan itu sulit dijawab karena “memiliki” tanah tidak pernah berarti satu hal saja. Dalam sejarah, hak atas tanah hampir selalu berupa seikat hak yang terpisah-pisah: hak menempati, menggarap, memungut hasil, menjual, mewariskan, dan menarik pajak. Esai ini menelusuri bagaimana ikatan hak itu disusun ulang dari masa suku, kerajaan kuno, feodalisme, kapitalisme, hingga kritik sosialis, dengan perhatian khusus pada Majapahit dan jejaknya dalam hukum agraria Indonesia.

Masa suku: tanah sebagai wilayah bersama

Sebelum ada raja, kuil, atau negara, manusia hidup dalam kelompok berburu-meramu, lalu dalam suku dan klan petani awal. Pada tahap ini, tanah umumnya tidak dipandang sebagai benda yang bisa dimiliki seseorang. Tanah adalah wilayah hidup kelompok: tempat berburu, berladang, mengambil air, dan menguburkan leluhur.

Hak atas tanah melekat pada keanggotaan. Seseorang boleh membuka ladang atau memungut hasil hutan karena ia anggota klan. Ladang yang sedang digarap dihormati sebagai milik keluarga penggarapnya, tetapi bila ditinggalkan, tanah itu kembali ke penguasaan kelompok. Orang luar harus meminta izin, sering dengan memberi tanda atau persembahan kepada tetua.

Dalam bahasa hukum, pola ini disebut usufruct (hak pakai dan memungut hasil): hak menikmati hasil sesuatu tanpa memegang klaim tertinggi atasnya. Istilahnya berasal dari hukum Romawi dan baru muncul ribuan tahun kemudian, tetapi antropolog dan sejarawan hukum lazim memakainya untuk menggambarkan tenurial adat: anggota memegang hak pakai, komunitas memegang tanahnya. Karena itu, lebih tepat menyebutnya usufruct komunal.

Inilah benang merah esai ini. Hak pakai dan memungut hasil sudah ada semenjak dahulu. Yang berubah dari zaman ke zaman adalah siapa yang duduk di puncak: komunitas, lalu raja, lalu tuan feodal, lalu negara.

Perdebatan: “komunisme primitif” atau bukan?

Para pemikir abad ke-19 melihat masa ini sebagai titik awal sejarah kepemilikan. Henry Sumner Maine dalam Ancient Law (1861) berargumen bahwa masyarakat bergerak “dari status ke kontrak”: dari hak yang ditentukan keanggotaan kelompok ke hak yang ditentukan perjanjian individu. Ia banyak merujuk komunitas desa di India dan Eropa.

Antropolog Amerika Lewis Henry Morgan, dalam Ancient Society (1877), menyusun tahapan evolusi sosial yang kemudian diadopsi Friedrich Engels dalam Asal-Usul Keluarga, Kepemilikan Pribadi, dan Negara (1884). Engels menyebut tahap awal ini “komunisme primitif”. Menurutnya, kepemilikan pribadi baru muncul ketika pertanian dan peternakan menghasilkan surplus yang bisa dikuasai segelintir orang, dan negara lahir untuk melindungi ketimpangan itu.

Antropologi abad ke-20 mengoreksi gambaran ini. Penelitian lapangan menunjukkan sistem tenurial masyarakat suku sangat beragam. Ada hak keluarga yang kuat atas pohon buah, petak kebun, atau lokasi berburu tertentu, berdampingan dengan hak kolektif atas wilayah. Jadi istilah “komunal” lebih tepat dibaca sebagai hak berlapis dengan komunitas di puncaknya, bukan ketiadaan hak pribadi sama sekali.

Dari suku ke kerajaan

Peralihan ke sistem kerajaan umumnya berjalan lewat tahap kepala suku (chiefdom). Ketika pertanian menetap, terutama padi sawah dengan irigasi, menghasilkan surplus yang stabil, kepala suku dan kelompok elite mulai menguasai pembagian tanah dan hasilnya. Lama-lama klaim kolektif komunitas bergeser menjadi klaim pemimpin, lalu klaim raja yang dibungkus legitimasi agama.

Namun peralihan ini jarang tuntas. Di Nusantara, desa dan komunitas adat tetap menyimpan klaim kolektifnya di bawah kerajaan. Pada awal abad ke-20, sarjana hukum adat Belanda Cornelis van Vollenhoven memberi nama beschikkingsrecht (hak persekutuan atas tanah) untuk hak semacam ini, yang kini kita kenal sebagai hak ulayat. Ia memetakan belasan lingkungan hukum adat di Nusantara, masing-masing dengan aturan tanahnya sendiri, dari tanah ulayat Minangkabau hingga wilayah adat Dayak dan Papua.

Karena itu, masa suku bukan sekadar prasejarah yang sudah lewat. Ia adalah lapisan paling bawah, dan paling tua, dari tumpukan hak atas tanah di Indonesia hari ini.

Kerajaan kuno: tanah milik dewa, dikelola raja

Di peradaban agraris awal, seperti Mesopotamia dan Mesir, tanah umumnya dipandang sebagai milik dewa atau raja yang menjadi wakilnya di bumi. Kuil dan istana mengelola lahan luas, sementara petani menggarapnya dan menyerahkan sebagian hasil sebagai upeti atau pajak.

Yang penting dicatat: dalam sistem seperti ini, perbedaan utama bukan antara “pemilik” dan “bukan pemilik”. Perbedaannya adalah antara pemegang klaim tertinggi (raja atau dewa) dan pemegang hak pakai (petani, desa, kuil). Petani bisa menggarap tanah yang sama turun-temurun, tetapi tanah itu jarang menjadi barang yang bebas dijual di pasar.

Hukum Romawi-lah yang memberi nama tajam untuk hak pakai semacam ini, yang sudah kita temui di masa suku: usufruct (dari usus dan fructus), yaitu hak memakai suatu benda dan memungut hasilnya tanpa memiliki benda itu sendiri. Istilah ini akan menjadi lensa kita ketika membaca Majapahit. Romawi juga mengenal dominium, kepemilikan penuh yang mencakup hak menjual dan memusnahkan, cikal bakal konsep hak milik modern.

Feodalisme Eropa: tanah sebagai rantai kewajiban

Setelah runtuhnya Romawi Barat, Eropa abad pertengahan mengembangkan feodalisme. Raja menyerahkan tanah (fief atau feodum) kepada bangsawan, yang menjadi vasalnya. Sebagai imbalan, vasal wajib setia dan menyediakan pasukan berkuda saat perang. Bangsawan lalu membagi lagi tanahnya ke ksatria di bawahnya.

Di dasar piramida ada hamba tani (serf). Mereka terikat pada tanah: tidak boleh pergi tanpa izin tuan, tetapi juga tidak bisa begitu saja diusir. Mereka menggarap lahan sendiri untuk hidup dan wajib bekerja beberapa hari setiap pekan di lahan tuan.

Jadi dalam feodalisme, satu bidang tanah bisa sekaligus “milik” raja, bangsawan, ksatria, dan hamba, masing-masing dengan hak dan kewajiban berbeda. Tanah lebih mirip simpul dalam jaringan kesetiaan politik daripada barang dagangan.

Mengapa raja feodal tidak memungut pajak terpusat? Setelah Romawi runtuh, peredaran uang dan perdagangan di Eropa Barat menyusut tajam, sementara sensus, daftar tanah, dan pejabat pajak warisan Romawi ikut hilang. Raja yang tak mampu menggaji prajurit dengan uang lalu “menggaji” mereka dengan tanah. Fief pada dasarnya adalah pengganti gaji: ksatria membiayai kuda dan senjatanya sendiri dari hasil tanah itu. Para tuan juga memperoleh hak memungut iuran, bea, dan denda pengadilan di wilayahnya, sering disertai kekebalan yang melarang pejabat raja masuk. Raja diharapkan hidup dari tanahnya sendiri dan iuran vasal langsungnya, bukan dari pajak.

Perlu dicatat, ini gambaran umum Eropa Barat: Inggris punya kapasitas pajak yang relatif kuat, sementara Bizantium dan kekhalifahan Islam tetap mempertahankan pajak ala Romawi.

Bandingkan dengan Jawa. Di sana, hak pakai petani dan desa juga berlapis di bawah klaim raja, tetapi imbalannya terutama berupa pajak hasil bumi, upeti, dan kerja wajib, bukan dinas militer berkuda yang terikat kontrak pribadi. Lebih dari itu, kerajaan Jawa justru memiliki pemungut pajak kerajaan yang bekerja hingga tingkat desa. Penetapan sima hanya masuk akal sebagai pengecualian dari pajak raja yang berlaku umum. Artinya, kapasitas fiskal raja Jawa lebih terpusat daripada raja feodal Eropa. Perbedaan inilah yang membuat para sejarawan ragu menyebut Jawa kuno “feodal” dalam arti Eropa.

Majapahit: tanah raja, hasil untuk rakyat

Majapahit (sekitar 1293 hingga awal abad ke-16) adalah masyarakat agraris yang bertumpu pada sawah, irigasi, dan perdagangan. Untuk memahami cara mereka memandang tanah, ada dua sumber utama: kitab hukum Kutara Manawa dan prasasti-prasasti penetapan sima.

Kutara Manawa sebagai dasar hukum

Kutara Manawa Dharmasastra adalah kitab hukum yang berlaku di Majapahit. Kitab ini disusun dengan merujuk pada Manawa Dharmasastra (Manusmerti) dari India dan Kutarasastra yang lebih tua dari masa Singasari. Teksnya diterbitkan pertama kali oleh J.C.G. Jonker pada 1885, lalu disusun ulang ke dalam bab-bab bertema oleh sejarawan Slamet Muljana dalam Perundang-undangan Madjapahit (1967) (Utami dkk., 2023; Dandapala, 2025).

Naskah yang bertahan memuat sekitar 275 pasal yang mencampur hukum pidana dan perdata. Dalam susunan ulang Slamet Muljana, ada 19 bab. Beberapa di antaranya langsung menyentuh soal harta dan tanah:

• Adol-atuku: jual beli
• Sanda: gadai
• Ahutang-apihutang: utang-piutang
• Drewe kaliliran: warisan
• Bhumi: tanah

Keberadaan bab tentang gadai, jual beli, dan warisan menunjukkan bahwa hak atas tanah dan hasilnya sudah bisa dialihkan dan dijaminkan dalam batas tertentu. Bab bhumi mengatur sengketa yang berkaitan dengan tanah, termasuk tanah garapan.

Membaca Majapahit dengan lensa usufruct

Pola yang muncul dari sumber-sumber ini adalah hak berlapis. Raja, sebagai penguasa jagat dalam kosmologi Hindu-Buddha, memegang klaim tertinggi atas tanah kerajaan. Di bawahnya, desa (wanua) dan keluarga petani memegang hak yang dilindungi hukum untuk menggarap sawah dan memungut hasilnya. Sebagai imbalan, mereka menyerahkan pajak hasil bumi, upeti, dan tenaga kerja.

Itulah esensi usufruct (hak pakai dan memungut hasil): seseorang menikmati hasil tanah tanpa memegang klaim tertinggi atasnya. Penting ditegaskan, istilah ini adalah lensa analisis modern. Sumber Jawa Kuno tidak memakainya, dan perlu dicek apakah sejarawan hukum Jawa secara eksplisit menggolongkan sistem Majapahit sebagai usufruct.

Sima: pengalihan hak memungut, bukan hak milik

Sebagian besar prasasti Jawa Kuno berisi penetapan sima, yaitu sebidang tanah beserta penduduknya yang dibebaskan dari pajak kepada raja (Jurnal Humaniora UGM). Biasanya sima diberikan untuk membiayai bangunan suci atau sebagai anugerah bagi pihak yang berjasa kepada raja. Setelah penetapan, petugas pajak kerajaan tidak boleh lagi memungut di wilayah itu.

Artinya, yang berpindah lewat sima bukan “kepemilikan” tanah dalam arti modern. Yang berpindah adalah hak memungut pajak dan hasil, dari raja kepada penerima sima. Ini adalah lapisan usufruct kedua di atas hak garap petani.

Catatan kehati-hatian soal sumber

Sejarawan hukum Mason Hoadley mengingatkan bahwa sumber hukum Jawa Kuno yang tanggal dan asal-usulnya pasti sangat sedikit, dan tidak banyak menjelaskan isi hukum itu sendiri. Banyak teks hukum yang kita kenal adalah salinan para juru tulis Bali dari masa yang lebih kemudian (Hoadley, Javanese Way of Law). Jadi kita tidak selalu tahu seberapa banyak isi Kutara Manawa benar-benar dipraktikkan, dan seberapa banyak hanya rumusan yang diwarisi dari kitab India.

Feodal, Asiatik, atau khas Jawa?

Apakah Majapahit feodal? Jawabannya bergantung pada definisi. Ada tiga pandangan yang sering muncul:

1. Feodal dalam arti luas. Masyarakat agraris dengan elite yang hidup dari surplus petani lewat pajak dan kerja wajib. Dalam arti ini, Majapahit memenuhi ciri feodal, dan istilah “feodalisme Jawa” lazim dipakai dalam wacana Indonesia.
2. Corak produksi Asiatik. Karl Marx menduga masyarakat Asia tidak mengenal kepemilikan pribadi atas tanah: negara adalah tuan tanah tertinggi, desa-desa swadaya membayar upeti. Karl Wittfogel kemudian mengaitkannya dengan negara yang mengendalikan irigasi besar. Kedua gagasan ini banyak dikritik karena terlalu menyederhanakan dan bernuansa Eropa-sentris.
3. Kategori tersendiri. Banyak sejarawan Asia Tenggara memilih melihat kerajaan Jawa sebagai sistem dengan logikanya sendiri: kekuasaan raja bersifat kosmis dan berpusat, ikatan politik dijaga lewat anugerah seperti sima, dan desa memiliki otonomi yang cukup besar. Argumen kuatnya bersifat fiskal: berbeda dengan Eropa feodal yang kehilangan pajak terpusat, raja Jawa tetap memungut pajak lewat aparatnya sendiri dan hanya membebaskannya lewat sima.

Pilihan istilah ini bukan soal akademis semata. Cara kita menamai masa lalu memengaruhi cara kita membenarkan klaim atas tanah hari ini, misalnya klaim negara bahwa ia “mewarisi” hak raja atas seluruh tanah.

Kapitalisme: ketika tanah menjadi komoditas

Perubahan besar terjadi di Inggris antara abad ke-16 dan ke-19 melalui gerakan enclosure (pemagaran). Lahan bersama yang dulu dipakai warga desa untuk menggembala dan memungut kayu dipagari dan diubah menjadi milik pribadi tuan tanah. Hak-hak pakai yang berlapis dipangkas menjadi satu hak tunggal: hak milik penuh yang bisa dijual, disewakan, dan dijaminkan.

John Locke memberi pembenaran filosofisnya dalam Second Treatise of Government (1689). Menurutnya, seseorang berhak atas tanah ketika ia “mencampurkan kerjanya” dengan tanah itu, misalnya dengan membuka dan menggarapnya. Gagasan ini kelak dipakai untuk membenarkan kolonisasi atas tanah yang dianggap “kosong” atau “tak digarap”.

Adam Smith dan David Ricardo kemudian menganalisis tanah sebagai faktor produksi. Ricardo memperkenalkan teori sewa ekonomi (economic rent): pendapatan pemilik tanah yang lahir dari kelangkaan dan kesuburan tanah, bukan dari kerja atau investasi pemiliknya. Konsep ini penting karena memunculkan pertanyaan moral yang belum selesai hingga kini: apakah adil bila kenaikan harga tanah dinikmati pemilik yang tidak berbuat apa-apa?

Pendukung hak milik privat berargumen bahwa kepastian hak mendorong investasi. Petani yang yakin tanahnya tidak akan direbut lebih mau membangun irigasi, menanam tanaman keras, atau meminjam modal dengan jaminan tanah. Bukti empiris di banyak negara mendukung argumen ini, meskipun besar dampaknya beragam.

Kritik sosialis: dari “milik adalah pencurian” hingga kolektivisasi

Sosialisme lahir sebagai reaksi terhadap kapitalisme, bukan pendahulunya. Pada 1840, Pierre-Joseph Proudhon menulis kalimat terkenal: “milik adalah pencurian”. Yang ia serang adalah hak milik yang memungkinkan pemiliknya menarik sewa dan bunga tanpa bekerja. Hak pakai bagi penggarap justru ia bela.

Karl Marx melihat enclosure sebagai bagian dari “akumulasi primitif”: proses yang memisahkan petani dari tanahnya, sehingga mereka terpaksa menjual tenaga di kota. Bagi Marx, kepemilikan pribadi atas alat produksi, termasuk tanah, adalah sumber pertentangan kelas yang harus dihapus.

Tidak semua kritik datang dari kiri radikal. Henry George, dalam Progress and Poverty (1879), mengusulkan pajak tunggal atas nilai tanah. Logikanya: nilai tanah diciptakan oleh masyarakat (jalan, kota, keramaian), jadi kenaikannya layak dikembalikan kepada masyarakat. Gagasan ini masih dikaji ekonom hingga kini sebagai pajak yang efisien.

Dalam praktik, negara-negara sosialis abad ke-20 menghapus kepemilikan pribadi atas tanah pertanian. Uni Soviet melakukan kolektivisasi paksa pada 1929–1933, dan Tiongkok membentuk komune rakyat pada 1958. Keduanya diikuti bencana kelaparan dengan korban jutaan jiwa. Tiongkok sejak 1978 kembali memberi rumah tangga hak kontrak jangka panjang atas tanah, tetapi tanah pedesaan tetap milik kolektif. Ironisnya, ini adalah bentuk usufruct modern: negara atau kolektif memegang klaim tertinggi, petani memegang hak pakai.

Jalan tengah: sertifikat atau komunitas?

Perdebatan modern tidak lagi sekadar “privat versus negara”. Dua pemikir mewakili dua arah jalan tengah.

Hernando de Soto, ekonom Peru, berargumen dalam The Mystery of Capital (2000) bahwa kaum miskin di negara berkembang sebenarnya memiliki banyak aset, tetapi dalam bentuk “modal mati” karena tidak bersertifikat. Formalisasi hak, menurutnya, akan membuka akses kredit dan investasi. Gagasan ini sangat berpengaruh dalam program sertifikasi tanah di berbagai negara, termasuk Indonesia. Kritiknya: sertifikat saja tidak otomatis membuka kredit, dan bisa mempermudah tanah petani kecil berpindah tangan ke pemodal besar.

Elinor Ostrom, peraih Nobel Ekonomi 2009, menunjukkan bahwa sumber daya bersama (commons) tidak selalu berakhir dengan “tragedi” kerusakan. Banyak komunitas, dari subak di Bali hingga padang rumput di Swiss, berhasil mengelola tanah dan air bersama selama berabad-abad lewat aturan lokal. Kepemilikan komunal bisa efisien bila komunitas punya batas yang jelas, aturan yang disepakati, dan mekanisme sanksi.

Hak ulayat masyarakat adat di Indonesia adalah contoh hidup dari gagasan Ostrom: tanah dikuasai persekutuan adat, anggotanya memegang hak pakai, dan orang luar perlu izin. Di sini lapisan usufruct ala Majapahit masih terasa, hanya saja pemegang klaim tertingginya adalah komunitas, bukan raja.

Indonesia: dari domeinverklaring ke UUPA

Kolonial: negara sebagai tuan tanah

Pada 1870, pemerintah Hindia Belanda mengeluarkan Agrarische Wet (Undang-Undang Agraria) untuk membuka Jawa bagi perkebunan swasta. Aturan pelaksananya memuat asas domeinverklaring (pernyataan domein): semua tanah yang tidak dapat dibuktikan sebagai hak milik (eigendom) menurut hukum Barat dianggap milik negara.

Dampaknya besar. Hak pakai petani dan hak ulayat adat, yang selama berabad-abad tak pernah ditulis dalam sertifikat, mendadak tidak diakui. Negara kolonial menempatkan diri sebagai pewaris klaim tertinggi raja, lalu menyewakan tanah itu kepada perusahaan perkebunan lewat hak erfpacht (sewa jangka panjang hingga 75 tahun).

Kemerdekaan: “dikuasai”, bukan “dimiliki”

Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 menyatakan bumi, air, dan kekayaan alam “dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat”. Kata kuncinya adalah dikuasai, bukan dimiliki.

Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA 1960) menegaskan pembedaan itu. Penjelasannya secara eksplisit menolak asas domeinverklaring. Hak menguasai negara ditafsirkan sebagai kewenangan mengatur, bukan kepemilikan.

UUPA juga mengakui hak ulayat masyarakat hukum adat sepanjang masih ada dan sesuai kepentingan nasional (Pasal 3), serta menyatakan semua hak atas tanah mempunyai fungsi sosial (Pasal 6).

Negara memegang hak menguasai, warga memegang hak milik, sementara HGU, HGB, dan hak pakai adalah hak berjangka untuk memanfaatkan tanah. Secara logika, ini dekat dengan susunan berlapis ala Majapahit: ada pemegang klaim tertinggi, dan ada pemegang hak memakai serta memungut hasil. Bedanya, kini lapisan-lapisan itu dicatat, berjangka waktu, dan dibatasi undang-undang.

Hari ini: lapisan yang saling bertabrakan

Masalahnya, lapisan-lapisan itu sering tumpang tindih di lapangan. Kawasan hutan negara menimpa tanah adat. Izin HGU perkebunan menimpa lahan garapan petani. Proyek strategis nasional membutuhkan pengadaan tanah dalam skala besar.

Mahkamah Konstitusi (2012) menyatakan hutan adat bukan lagi bagian dari hutan negara, sebuah koreksi penting terhadap warisan cara pandang domeinverklaring. Namun pengakuan di atas kertas belum otomatis menjadi pengakuan di lapangan.

Catatan KPA menunjukkan sektor perkebunan masih menjadi penyumbang konflik terbesar pada 2025, dengan 135 dari 341 letusan konflik. KPA juga mencatat 24 konflik terkait fasilitas militer, naik tajam dari tahun sebelumnya (Green Network).

Perlu dicatat, data KPA berasal dari organisasi masyarakat sipil yang aktif mendorong pembaruan agraria. Pemerintah, melalui Kementerian ATR/BPN, punya data dan klasifikasi kasus sendiri yang tidak selalu sebanding.

Babak baru: UU Pengaturan Reforma Agraria

Pada 22 September 2026, DPR mengesahkan RUU tentang Pengaturan Reforma Agraria menjadi undang-undang. UU ini tidak menggantikan UUPA. Ia berpijak pada prinsip yang sama: tanah mempunyai fungsi sosial.

Prinsip itu adalah jawaban filosofis Indonesia atas pertanyaan yang membuka esai ini. Hak milik di sini tidak pernah mutlak seperti dominium Romawi atau hak milik ala Locke. Ia selalu dibebani kepentingan bersama, sebagaimana hak garap anggota suku dibebani klaim komunitas, dan hak garap petani Majapahit dibebani klaim raja. Ujian bagi UU baru ini adalah apakah ia memulihkan semangat itu, atau sekadar menambah satu lapisan kelembagaan di atas tumpukan hak yang sudah saling bertabrakan.

Tabel: siapa memegang apa?

Tabel berikut merangkum bagaimana “ikatan hak” atas tanah disusun dalam tiap sistem. Ini penyederhanaan untuk perbandingan, bukan gambaran lengkap.